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Dinâmica Urbana no Brasil Recente

Uma pessoa atenta que visitou uma cidade e volta àquela mesma localidade depois de alguns anos, poderá perceber diversas mudanças, estas diferenças podem ser visíveis na fachada das casas, na pavimentação das ruas, na manutenção das áreas verdes, na organização do comércio, entre outros detalhes. Estas são alterações fáceis de identificar porque são aparentes, porém existem outras mudanças que certamente ocorreram no mesmo período e são mais difíceis de observar por não estarem ao alcance dos olhos. Estas transformações ocorrem no macro ambiente citadino, na economia, na sociedade e na administração pública da cidade, porventura perceptíveis aos olhares mais apurados, mas somente passíveis de real constatação mediante uma observação aprofundada, propiciada pelo estudo da questão. No último século as cidades brasileiras em geral sofreram grandes transformações, primeiramente houve um intenso e duradouro processo migratório do campo para as cidades, principalmente para os grandes centros e regiões desenvolvidas ou com grande potencial de crescimento (ABRAMOVAY & CAMARANO, 1998). Esta migração por um lado foi impulsionada pela mecanização das atividades rurais o que diminuiu a oferta de postos de trabalho no campo, e por outro, pelo aumento da demanda por mão-de-obra nas cidades em virtude do incremento do setor industrial e mais recentemente pela ampliação do setor de serviços. Estes fatores contribuíram para a ocorrência de dois outros fenômenos nas cidades, o crescimento demográfico[1] e a urbanização acelerada. Na tabela abaixo pode-se visualizar como este movimento repercutiu sobre a população urbana e rural, no período entre 1960 e 1980 a taxa de habitantes das cidades brasileiras cresceu 4,8 em média, ao passo que no campo este crescimento foi de apenas 0,6, ainda impulsionado por uma alta taxa de crescimento da população total. Entre 1980 e 2000 a taxa de crescimento populacional nacional diminui seu ritmo de crescimento, neste período o campo passa a registrar valores negativos para o incremento de sua população. Nas cidades o aumento populacional também sofre uma diminuição, mas suas taxas ainda são positivas.
A expansão do número de habitantes das cidades implicou em um processo de urbanização acelerado, medindo este fenômeno por meio do grau de urbanização[2], observa-se que em 1950 a taxa de urbanização no Brasil era de 36%, em 2000 esta porcentagem já somava 80%. Um crescimento anual médio de 4,7%, multiplicando 7,33 vezes a população urbana no país na segunda metade do século XX. A expansão urbana nacional entre 1970 e 2000 foi mais intensa nas cidades com população entre 100 e 500 mil habitantes e nos centro urbanos com mais de meio milhão de pessoas. Como mostra a figura abaixo, houve um grande acréscimo de cidades deste porte na geografia urbana brasileira, em 1970 eram 71 cidades destas dimensões no país, em 2000 as cidades com população entre cem mil e 1 milhão de pessoas já somavam 190, no mesmo período as metrópoles com mais de 1 milhão de habitantes passaram de 5 para 13. Estes números demonstram a expressiva expansão urbana pela qual o Brasil passou nas últimas décadas, um crescimento que apesar de ser elevado, não foi contínuo, nem homogêneo entre as diferentes cidades e regiões. A partir da década de 1980 as cidades com mais de 500 mil habitantes sofrem uma relativa desaceleração do crescimento de sua população urbana, já as localidades que possuem 100 a 500 mil habitantes mantém o ritmo de crescimento (BRITO, 2001; MARICATO, 2000). A desconcentração populacional recente das cidades com mais de meio milhão de habitantes, particularmente das grandes metrópoles, está relacionado com a formação das regiões metropolitanas a partir da década de 1970. O fluxo migratório que anteriormente era voltado para as cidades centrais passou a ser distribuído também para as cidades periféricas, a alta taxa de ocupação do solo e a subseqüente elevação do preço dos imóveis nos núcleos metropolitanos, favoreceram esta reorientação. Entre 1991 e 1996 nas 12 principais regiões metropolitanas do país as cidades centrais registraram um crescimento de 3,1% enquanto as localidades periféricas a elas cresceram a uma taxa de 14,7% em média (MARICATO, 2000, p. 25). Desde a década de 1970 até o presente as regiões metropolitanas têm mantido certa estabilidade em relação à sua participação na distribuição geográfica da população nacional, concentrando 1/3 dela. As projeções feitas no início da implantação destas aglomerações político-territoriais apontavam uma participação maior, contudo a recessão econômica dos anos 1980 e a queda no nível de fecundidade limitaram este desenvolvimento. Mesmo que o crescimento das regiões metropolitanas esteja abaixo do existente no conjunto da população urbana, ele ainda é superior ao incremento da população total do país (BRITO, 2001, p. 8s). Os grandes centros metropolitanos enfrentaram ainda a concorrência de outros dois fatores, a colonização das regiões centro-oeste e norte e uma maior distribuição regional dos investimentos industriais. Apesar do Estado de São Paulo ter mantido a hegemonia como principal destino da população migrante, a expansão das fronteiras agrícolas e minerais nos estados das regiões centro-oeste e norte a partir da década de 1960, acarretou um fluxo significativo de migrantes para seu território, particularmente de pessoas oriundas dos Estados do Sul (BRITO; GARCIA; MARQUES, 2004). Este movimento teve o patrocínio de políticas de colonização regional do governo federal, que visavam incrementar o desenvolvimento econômico daquelas regiões e desta forma atrair um maior número de pessoas. Dois marcos deste processo foi a construção de Brasília (1960) e a implantação da Zona Franca de Manaus (1967), estas entre outras iniciativas governamentais significaram o início de um consistente processo de crescimento das cidades do centro-oeste e norte. Aliado à colonização destas regiões o espraiamento industrial existente nas últimas duas décadas cooperou para a estabilidade da taxa de urbanização das principais regiões metropolitanas. A participação na produção industrial nacional do Estado de São Paulo e da região metropolitana da capital paulista em 1970 era de 58% e 44%, respectivamente, em 1990 estes valores haviam diminuído para 49% e 26% (DINIZ, 1995, p. 6). O decréscimo da participação paulistana na produção industrial brasileira foi acompanhado de uma distribuição dos investimentos industriais em outras localidades. Outras metrópoles, cidades de porte médio e mesmo pequenos municípios, se tornaram o destino de novas plantas industriais. Além das ações estatais já mencionadas, este processo de desconcentração produtiva é incentivado pela busca de recursos naturais, por uma melhora paulatina da infra-estrutura, pela formação de arranjos produtivos locais, pelo desenvolvimento do turismo e pela abertura da economia nacional aos investimentos internacionais. Esta reestruturação espacial das populações urbanas sofre influências não apenas de fenômenos internos, ela também é permeada pelos efeitos dos acontecimentos externos, potencializados pela inserção do Brasil no cenário internacional. A abertura do país a uma economia globalizada produz reflexos sociais, políticos e culturais, alterando as relações entre as diferentes regiões e cidades, imprimindo uma nova dinâmica à rede urbana nacional. Independente de seu tamanho, toda cidade participa de uma cadeia de produção global, seja “produzindo, distribuindo, ou apenas consumindo bens, serviços e informações que, crescentemente, circulam por intermédio da efetiva ação de corporações globais” (CORREA, 1999, p. 44). A globalização influenciou ainda a criação de novas localidades em regiões sem infra-estrutura, ao propiciar que grandes empresas industriais e de mineração planejassem núcleos de povoamento que prestassem suporte ao desenvolvimento de suas atividades. A incidência destes fenômenos nas cidades brasileiras não é uniforme, todas elas sofreram seus efeitos em maior ou menor escala, em alguns casos positivos, em outros, representando prejuízos e ameaças ao bem-estar das populações locais. O cenário dinâmico no qual estão inseridas as cidades brasileiras representa um grande desafio para os governos e a sociedade, demandando um esforço conjunto para seu enfrentamento.
Referências ABRAMOVAY, R.; CAMARANO, A. A.. Êxodo rural, envelhecimento e masculinização no Brasil: panorama dos últimos cinquenta anos. Revista Brasileira de Estudos da População, Brasília, v. 15, n. 2, p. 45-66, 1998. BRITO, F.. A urbanização Recente no Brasil e as Aglomerações Metropolitanas. In: XXIV IUSSP General Conference, Salvador. AnaisXXIV IUSSP General Conference, v. 1. p. 168-184, 2001. BRITO, F.; GARCIA, R. A. ; MARQUES, D. H. F. . As tendências recentes das migrações interestaduais e o padrão migratório. In: XIV encontro Nacional de Estudos Populacionais, Caxambu-MG. Anais do XIV encontro Nacional de Estudos Populacionais. v. 1, 2004. CARVALHO, J. A. M.. A dinâmica demográfica no Brasil: tendências recentes e perspectivas. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, São Paulo, v. 1, p. 05-23, 1997. CORREA, R. L. A.. Globalização e Reestruturação da Rede Urbana - Uma Nota sobre as Pequenas Cidades. Território, Rio de Janeiro, v. 6, p. 43-53, 1999. DINIZ, C. C.. A Dinâmica Regional Recente da Economia Brasileira e suas Perspectivas. Textos para Discussão N° 375, IPEA, Rio de Janeiro, 1995. MARICATO, E.. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrópoles brasileiras. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação SEADE, v. 14, n. 4, p. 21-33, 2000.
Notas [1] Grau de Urbanização é aferido levando-se em conta o número de habitantes residentes na cidade em relação ao número total da população de um município, seu cálculo pode ser definido utilizando a seguinte equação ((1 + ru)/(1 + rt)) - 1) * 100 (BRITO, 2001, p. 5). [2] Entre as décadas de 1940 e 1970 ocorreu uma forte expansão demográfica, o Brasil passou de uma população de 41 milhões de habitantes para 93 milhões, nas duas décadas seguintes esta tendência foi atenuada pela queda da fecundidade, atualmente há uma expectativa de que durante o século XXI o país alcance uma estabilidade populacional pouco abaixo dos 250 milhões de habitantes, a grande maioria deles vivendo em cidades (CARVALHO, 1997).

O Ciclo das Políticas Públicas ante Modelos de Gestão Específicos


A abordagem das políticas públicas por meio de seu processo de construção e efetivação constitui uma forma de análise importante, pois a delimitação de diferentes fases proporciona a investigação “das constelações de poder, das redes políticas e sociais, e das práticas político-administrativas que se encontram em cada fase” (FREY, 2000, p. 226). A formulação de políticas públicas está diretamente ligada às demandas apresentadas pela sociedade, porém a simples existência de uma necessidade dos diversos segmentos civis e privados não implica necessariamente em uma ação de resposta por parte do poder público, ou que ela quando tomada, alcance bons resultados. A profusão de problemas sociais, econômicos e infra-estruturais existente, e a diversidade de modelos e práticas de gestão dificultam o estabelecimento de prioridades e a tomada de decisão. As demandas muitas vezes não são claras e objetivas, requerendo um processo de análise detalhado para que se chegue a uma definição acertada de que medida se deve tomar (SUBIRATS, 2007, p. 200). È importante levar em conta as diferentes variáveis que atuam sobre a questão, identificar os interesses envolvidos e quais as ações possíveis de serem adotadas. Como existem múltiplos problemas para a administração pública enfrentar, se faz necessário estabelecer sua relevância pública, de modo que sejam elencados os mais prioritários. Para que se chegue a uma agenda de trabalho, o gestor público pode estabelecer alguns indicadores que o orientarão na direção das demandas mais urgentes. Podem ser consideradas evidências de sua relevância, se a demanda representar uma crise instaurada ou passível de se agravar no futuro, caso ela sobressaia como a principal causa ou conseqüência de um problema mais amplo, quando a demanda possuir forte apelo da opinião pública e cobertura dos meios de comunicação, se suas dimensões e efeitos nocivos crescerem paulatinamente, e quando atingem a imagem do poder público (Idem, p. 205s). Há ainda demandas que são inseridas na agenda institucional sem apresentarem alguns destes elementos, mas que se tornam objeto da ação estatal por pressão de setores organizados da sociedade (sejam eles, sociais, políticos ou econômicos). Além de assimilar e reagir a demandas já existentes, a administração pública pode incorporar temas que possuem pouca ou nenhuma pressão por parte da sociedade, quando constatar que tal questão pode se agravar no futuro (Ibidem, p. 208). Posteriormente à definição das demandas são formuladas as políticas públicas que visam sua solução. Não é recomendável adotar práticas pré-formuladas sem que haja uma avaliação da conveniência e eficácia de sua aplicação, as propostas que obtiverem sucesso na dissolução de um determinado problema podem levar a resultados insatisfatórios em outros casos. Mesmo que as situações pertençam à mesma área e possuam uma conjuntura análoga, as possíveis diferenças de intensidade e incidência das variáveis sobre o problema o tornam singular, de modo que é necessário elaborar uma proposta específica e direcionada a ele. Nos modelos Burocrático e Gerencial, regularmente os principais atores envolvidos neste processo são os burocratas e os políticos, com outros personagens figurando de forma secundária. Nos governos em que a democracia participativa é aplicada, os setores mais representativos da sociedade ganham importância e exercem um importante papel na defesa de suas demandas, De acordo com Maria da Glória Gohn: “A democracia participativa demanda um tipo de participação dos indivíduos e grupos sociais em termos qualitativos e não apenas quantitativos. Para isso ela tem de alcançar segmentos diferenciados que sejam representativos tanto das carências socioeconômicas e das demandas sociais como das áreas que precisam ser conservadas para que não se deteriorem” (GOHN, 2004, p. 61). A participação destes segmentos da sociedade, se expressa neste modelo de gestão em especial por meio dos conselhos gestores e pelas iniciativas de orçamento participativo. Nos governos cuja administração possui experiências consolidadas de gestão em forma de rede esta influência também ocorre mais intensamente que no modelo burocrático e gerencial, porém a mensuração de sua efetividade é problemática, tendo em vista que, neste modelo a atuação dos agentes externos ao Estado tende a não ser formal, com baixa delegação de competências a estes atores. Ao formular uma política pública os participantes do processo precisam coletar o máximo de informações sobre o problema, analisar qual a formato de política é mais indicado, projetar os custos de sua execução e estabelecer indicadores para seu monitoramento e avaliação. Estas, entre outras tarefas, podem fazer parte de um esforço coordenado de gestão, cujas principais expressões no âmbito municipal são o Planejamento Estratégico e o Plano Diretor (ULTRAMARI & REZENDE, 2008). Ambos são formulados não apenas por técnicos da área pública, mas também podem contar com a participação dos setores da sociedade civil. O Planejamento Estratégico é mais versátil, pois não há uma determinação legal de como ele deve ser formatado, o que já não ocorre com o plano diretor que segue as diretrizes do Estatuto das Cidades. Toda a proposta de ação pública formulada para que seja efetivada deve passar pela aprovação do Legislativo e do Executivo, culminando na sua formalização em Lei. Este é um ponto crucial no ciclo de gestão de uma política pública, pois muitas ações propostas em lei não são executadas da forma como foram concebidas, como conseqüência, deixam de atingir seu objetivo (FREY, 2000, p. 228), possivelmente gerando outros problemas para o setor público e a sociedade. Algumas das causas desta dissociação entre o que foi proposto e o que é implementado, são a debilidade das instituições, o desvio de função da política, a má utilização dos recursos, serviços contratados que foram executados parcialmente ou mesmo não foram prestados. Para Eugenio Lahera Parada (2007, p. 241), a vontade política dos líderes individuais e a participação da opinião pública, são importantes para que as dificuldades na execução de uma política sejam enfrentadas e superadas. Paralelo à iniciativa governamental e civil, a implementação de uma política pública ganha maior grau de efetividade se estiver atrelada a mecanismos de avaliação. Eles podem ser realizados em função de seu “timing (antes, durante ou depois da implementação da política ou programa), da posição do avaliador em relação ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados)” (COTTA, 2001, p. 91). Em se tratando de projetos de infra-estrutura pública, a avaliação é orientada basicamente para a observação do cumprimento do cronograma e a sua análise econômica, para que se possa mensurar sua eficiência. A avaliação de programas sociais é mais complexa, pois existem inúmeros fatores que incidem sobre os critérios utilizados como variáveis no processo de avaliação, fatores que muitas vezes fogem ao conhecimento e ao domínio do avaliador (COTTA, 1998, p. 111). Quando a avaliação indica que uma política pública atingiu satisfatoriamente seu objetivo um ciclo se fecha, caso o processo de avaliação demonstre que os propósitos de uma ação não foram atingidos ou que ela produziu efeitos não desejados, pode-se dar início a um novo ciclo de políticas públicas (FREY, 2000, p. 228s). A aplicação dos modelos e das teorias de Gestão de Políticas Públicas à realidade brasileira é problemática, sendo que seus conceitos e práticas foram formulados em países mais desenvolvidos institucional e economicamente que o Brasil. Em concordância com o que afirma Frey (2000, p. 215), as particularidades das nações em desenvolvimento requerem que haja uma adaptação do conteúdo das políticas públicas aos casos específicos dos países. No caso brasileiro, uma cultura política permissiva com a corrupção, um sistema judiciário moroso, a alta fragmentação social, o déficit infra-estrutural e as históricas carências sociais, são alguns dos fatores que limitam a capacidade de aplicação direta dos mecanismos de gestão pública, e precisam ser levados em conta em qualquer análise sobre o tema. É importante que as políticas públicas no Brasil contem com um tratamento multidisciplinar e holístico, que leve em consideração as diversas variáveis que incidem sobre a questão, resultando em um desenho de política diferenciado, próprio para o enfrentamento de cada problema. Este é uma tarefa que não pode ficar a cargo apenas dos atores estatais, a sociedade civil em suas diferentes expressões também é chamada a participar. O distanciamento que muitas vezes os burocratas e políticos possuem das demandas sociais pode significar a diminuição da eficiência e da aplicabilidade das propostas. A participação dos diferentes segmentos da sociedade ligados com cada questão não é uma garantia do êxito de uma política, mas é uma possibilidade de que ela esteja em consonância com as particularidades de uma determinada demanda. A aproximação da sociedade do poder público também gera efeitos positivos sobre o ambiente político e institucional, ampliando a democracia e consolidando suas instituições.

REFERÊNCIAS

COTTA, T. C. S.. Metodologias de avaliação de programas sociais: avaliação de resultados e de impacto. Revista do Serviço Público, Ano 49, n. 2, Brasília: ENAP, p. 105-126, 1998.
COTTA, T. C. S.. Avaliação Educacional e Políticas Públicas: a Experiência do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica. Revista do Serviço Público, Ano 52, n.4, Brasília: ENAP, p. 89-112, 2001.
FREY, K.. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Publicas (IPEA), Brasília, v. 21, p. 211-259, 2000.
GOHN, M. G. M. . Os Conselhos Municipais e a Gestão Urbana. In: Luiz Cesar Ribeiro; Sergio Azevedo; Orlando Alves Santos Júnior. (Org.). Governança Democrática e Poder Local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. 1a ed. Rio de Janeiro: REVAN/FASE, v. 1, p. 57-93, 2004.
MASSARDIER, G.. Redes de Política Pública. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 2, p. 161-186, 2007.
PARADA, Eugenio Lahera. Implementación de las Políticas y Asesoría Presidencial. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 2, p. 239-261, 2007.
SUBIRATS, Joan. Definición del problema. Relevancia pública y formación de la agenda de actuación de los poderes públicos. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 1, p. 199-218, 2007.
ULTRAMARI, C.; REZENDE, D. A.. Planejamento Estratégico e Planos Diretores Municipais: referenciais e bases de aplicação. RAC. Revista de Administração Contemporânea, v. 12, p. 717-739, 2008.