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| Rede Integrada de Transportes (RIT) - Curitiba-PR |
O processo de adoção de um modelo gerencial na administração pública na cidade de Curitiba está intimamente ligado ao seu planejamento urbano e às pessoas e instâncias públicas a ele relacionados. Neste sentido, o primeiro fator a ser considerado é a formação do arcabouço normativo e técnico, responsável pela orientação da gestão urbana da cidade, predominante nas últimas quatro décadas. Um momento considerado como uma inflexão na trajetória de gestão da cidade foi a elaboração do Plano Agache entre os anos de 1941 e 1943, seu conteúdo modernista propunha um modelo radiocêntrico de organização do espaço citadino, tendo como foco o sistema viário, o zoneamento urbano e o saneamento (IPPUC, 2004, p. 20).
Algumas das diretrizes deste documento serviram para orientar a formulação do Plano Preliminar de Urbanismo no ano de 1965. Este documento no ano seguinte seria transformado no primeiro Plano Diretor da cidade por meio da Lei Nº 2.828, responsável em grande parte para que Curitiba tivesse a configuração urbana atual. Entre as propostas que foram implantadas e se consolidaram, pode-se citar, por exemplo, a reformulação do zoneamento para o uso do solo, a formação de um sistema viário baseado em eixos estruturais, a valorização e ampliação do transporte coletivo; a preservação do centro histórico; a criação de espaços verdes, e também de uma região específica para o setor secundário da economia, a Cidade Industrial de Curitiba – CIC (OLIVEIRA, 2000, p. 49-53).
Para auxiliar a prefeitura no processo de gestão municipal, na mesma época em que foram formulados o Plano Preliminar de Urbanismo e o primeiro Plano Diretor, também foi criada a Companhia de Saneamento e Urbanização de Curitiba (1963), responsável pelas obras de infraestrutura da cidade, que futuramente perderia algumas atribuições e viria a se tornar a empresa Urbanização de Curitiba S/A – URBS (1980). Criou-se ainda, o Instituto Municipal de Administração Pública – IMAP (1964), com a incumbência de formar e qualificar o funcionalismo público da cidade; e o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba – IPPUC (1965), para colaborar no estabelecimento e na coordenação de políticas para a gestão municipal. A formação destas instâncias do poder público exerceria um importante impacto sobre as idéias que norteariam a administração da cidade, contribuindo para que ela tivesse um viés notadamente tecnocrático, tal como identificou Louise R. Nazareno ao escrever sobre o processo de racionalização existente na prefeitura de Curitiba no naquele período; “os governos tecnocráticos tendem a recortar, reformar, reajustar para si mesmos os diversos órgãos no intuito de empreender a eficiência dos meios acumulados pelo Estado, como se fosse o seu único propósito” (NAZARENO, 2005, p. 65).
Isto seria potencializado, na medida em que pessoas oriundas de quadros técnicos da administração curitibana passaram a ocupar cargos políticos na administração pública da cidade. O caso mais emblemático desta transposição de funções é a nomeação do arquiteto Jaime Lerner para exercer o cargo de prefeito de Curitiba[1] em duas oportunidades, de 1971 a 1975 e entre 1979 e 1983. Seus mandatos somados ao do engenheiro Saul Raiz (1975-1979), foram fundamentais para implantar o Plano Diretor de 1966 e sedimentar a prevalência do planejamento urbano sobre as práticas políticas da democracia participativa na condução dos assuntos da cidade. Estas administrações ampliaram as perspectivas do referido Plano com a implantação de novos projetos, como na área do transporte urbano o Sistema Trinário que previa a construção de duas vias paralelas aos eixos estruturais, com dois sentidos entre o centro e os bairros; o Plano Massa que propunha um maior adensamento populacional junto às vias do Sistema Trinário; e a Rede Integrada de Transportes – RIT, cuja proposta previa a articulação entre as diferentes linhas do transporte coletivo por meio de novos itinerários, a construção de terminais de integração e a adoção de uma tarifa única (OLIVEIRA, 2000, p. 54s).
Após o segundo mandato de Lerner, entre 1982 e 1989 a prefeitura de Curitiba foi ocupada por políticos com filiação política e visão administrativa diferentes das que prevaleciam até então. Maurício Fruet foi nomeado para exercer o mandato de prefeito entre os anos de 1983 e 1986, Roberto Requião foi eleito na primeira eleição direta após o regime militar e ocupou o cargo de 1986 a 1989. Ambos pertenciam ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro - PMDB, principal legenda de oposição ao Partido Democrático Social – PDS, partido a que Lerner pertencia. Os prefeitos do PMDB promoveram mudanças institucionais e políticas na forma de administrar a cidade, principalmente no sentido de descentralizar os serviços públicos e o processo decisório, ampliando a influência dos vereadores e da população, perspectiva que estava em evidência devido ao processo de redemocratização do país. Desta forma, “durante o período 1982-1988 a temática da eficiência técnica do planejamento urbano local, outrora tão celebrada, ficou em relativo abandono, tendo sido relegada a segundo plano” (idem, p. 57).
Durante a gestão de Maurício Fruet não se chegou a implementar grandes modificações na estrutura de gerenciamento da cidade, mas destaca-se a realização de uma revisão do Plano Diretor de 1966, inserida no processo de formulação de um Plano Municipal de Desenvolvimento Urbano – PMUD. Uma proposta bem sucedida desta iniciativa foi a criação de nove regiões administrativas da cidade. O mandato de Roberto Requião foi mais efetivo em relação à reestruturação administrativa, por meio da Lei Nº 6817/86 foram criadas quinze secretarias, a procuradoria geral e a auditoria do município. As novas secretarias contavam com um corpo técnico próprio e bastante atuante dentro de seus respectivos setores, particularmente na relação do governo municipal com as suas regionais. Esta nova configuração institucional e política acabou por diminuir de modo considerável a influência do IPPUC, órgão que durante as gestões de Lerner e Raiz possuía grande força política e centralidade nas ações administrativas (NAZARENO, 2005, p. 66s).
Ao final da gestão de Requião, a população curitibana aparentava um desalento em relação à classe política e às suas práticas. Naquele momento o país vivia um cenário conturbado na arena política e enfrentava uma grave crise econômica, fatores que contribuíram para a valorização do perfil técnico na condução da gestão pública e a obtenção de bons resultados administrativos pelos entes estatais. O cenário era favorável a Jaime Lerner, tendo em vista sua forma tecnocrática de conduzir a administração pública e o sucesso do planejamento de Curitiba face aos desafios que ela enfrentava na época, principalmente em função de seu acelerado crescimento demográfico e urbano. Nas eleições municipais de 1988 ele concorre novamente, e mesmo com apenas doze dias de campanha, se elege para mais um mandato à frente da gestão da cidade (OLIVEIRA, 2000, p. 58).
Em comparação com seus dois primeiros mandatos, Lerner promove uma redefinição de prioridades na sua terceira passagem pela prefeitura, a ênfase maior não recai mais somente sobre o planejamento urbano, mas também sobre o seu desenvolvimento sustentável. São realizadas obras voltadas para o turismo, como a construção de equipamentos urbanos de referência, entre eles, a Rua 24 Horas, o Jardim Botânico e a Ópera de Arame. Neste sentido a administração municipal passa a utilizar também a lógica do city-marketing[2], adotando o lema “capital ecológica” em alusão às políticas de promoção do meio ambiente e educação ambiental implementadas, bem como, em função dos bons níveis de qualidade de vida apresentados pela cidade, como por exemplo, as altas taxas de área verde por habitante. Estas e outras ações, como as realizadas nos setores do transporte coletivo e viário, eram prioritariamente voltadas para a região central, mas as áreas periféricas da cidade também eram contempladas, em particular pelas políticas na área do meio ambiente (FREY, 1996, p. 112s).
Na sua terceira gestão, Lerner também procurou estabelecer algumas mudanças políticas e institucionais. Na organização administrativa, sua gestão diminuiu o número de secretarias e aumentou as atribuições das Fundações, como a Fundação de Ação Social – FAS e a Fundação de Cultura de Curitiba – FCC. Ele se preocupou também com a formação de uma base de apoio, se aproximando dos vereadores e de setores organizados da sociedade civil, como as associações de moradores. Esta postura permitia que sua gestão contasse com o importante canal de comunicação entre população e poder público representado pelos legisladores, mas ao mesmo tempo, não se tornava totalmente dependente deles, tendo em vista a interlocução direta que mantinha com segmentos da sociedade (NAZARENO, 2005, p. 66s). A aproximação da administração Lerner da população, no entanto, não representava uma maior participação social no processo decisório. O sistema político-institucional predominante continuou sendo a democracia representativa e a gestão tecnocrática, a participação da população na tomada de decisão era entendida como algo a ser evitado, pois “levaria a discussões intermináveis, o que impossibilitaria uma ação rápida e eficiente do poder público”, a participação da sociedade ocorreria somente quando fosse necessária à implantação de um determinado projeto (FREY, 1996, p. 114, 118; 2007, p. 145). Embora atribuindo um caráter instrumental à participação social, a administração chega ao fim com uma aprovação de 92% pela população, “uma popularidade recorde entre os prefeitos de capitais” (VEJA, 1993).
O sucesso das ações realizadas por Jaime Lerner durante os três mandatos em que ocupou o cargo de prefeito de Curitiba favoreceu o estabelecimento de um continuísmo na administração municipal. Com seu apoio dois outros prefeitos pertencentes ao mesmo grupo político foram eleitos, Rafael Greca (1993 a 1997) e Cássio Taniguchi (1997 a 2001, reeleito, 2001 a 2004). Outras evidências desta continuidade residem no fato de que estas gestões contavam ainda com um considerável número de pessoas nos cargos de primeiro escalão, que haviam feito parte do processo de planejamento urbano encabeçado por Lerner; a manutenção do direcionamento de uma política de desenvolvimento sustentável focada no meio ambiente; a construção de novos aparelhos urbanos referenciais para a cidade; a permanência de uma administração técnica focada em objetivos; e a utilização recorrente do conceito de cidade planejada, apesar das limitações cada vez maiores de seu Plano Diretor (OLIVEIRA, 2000, p. 58).
O mandato de Rafael Greca na prefeitura de Curitiba, notadamente representou uma continuação da gestão de seu antecessor, sem apresentar mudanças significativas no plano administrativo e institucional. A maior alteração ocorreu no plano político, quando em 1994 Jaime Lerner fora eleito governador do Estado do Paraná, o que acarretou uma transferência do grupo mais próximo de Lerner para a esfera estadual, abrindo espaço na administração municipal de Curitiba para que Greca pudesse reformular a distribuição de cargos entre aliados pessoais e os partidos de sua base de apoio na câmara. A dinâmica da composição dos apoios políticos e da repartição de poder sofreu forte influência da política estadual também na gestão de Cássio Taniguchi, sendo que dos oito anos que ele esteve à frente da prefeitura, nos seis primeiros Jaime Lerner ocupou o Governo do Estado; a transferência de quadros entre o executivo do Estado e o da capital continuou e as alianças políticas foram ampliadas, principalmente no segundo mandato de Cássio. As nomeações para os cargos de primeiro escalão que anteriormente privilegiavam o critério técnico passaram a ser orientadas por fatores políticos de modo a incluir novos aliados, diluindo assim a coesão do grupo político de Lerner, Greca e Taniguchi (NAZARENO, 2005, p. 72s). No campo institucional, um elemento importante a ser considerado no período que este último foi prefeito de Curitiba é o surgimento de uma nova experiência de gestão compartilhada, o Modelo Curitiba de Colaboração.
Ele teve início no ano de 1997, utilizando como referência, métodos de governança comunitária desenvolvidos no Canadá. Sua proposta era baseada nos princípios da participação e distribuição de responsabilidades entre a sociedade local e o governo municipal, a colaboração se processava por meio de distintos grupos atuando junto à comunidade, nos campos da mobilização, da conscientização e participação, e da formulação de políticas e ações. O que se buscava com o Modelo era que a realidade da comunidade fosse transformada pela iniciativa dos seus próprios membros, para tanto, o poder público abria espaço para eles participassem do processo de tomada de decisão sobre a melhoria das condições locais de vida (FREY; OLIVEIRA, 2006, 282-284).
Apesar de esta iniciativa visar uma maior influência da população no processo decisório, recorrendo para isto a mecanismos participativos, ela não se enquadrava na perspectiva da democracia participativa, mas sim, na do novo gerencialismo que dominava a prática política municipal, estadual e federal na segunda metade da década de 1990. Impulsionadas por um lado, pelas imposições derivadas do processo de globalização internacional e a pouca oferta de recursos públicos, e por outro, pelo agravamento da questão social e a crescente demanda pela ampliação da participação. A utilização das práticas gerenciais serviu para fazer frente a estes desafios no segundo mandato de Cássio Taniguchi, dotando a administração municipal de um modelo de gestão “estratégico, compartilhado, descentralizado, intersetorial e voltado para resultados” (IMAP, 2000, apud FREY, 2007, p. 145).
Ao final do segundo mandato de Taniguchi, a hegemonia política do grupo à frente do comando da capital paranaense desde 1989 estava enfraquecida. Jaime Lerner terminou sua passagem pelo governo do Estado com baixa aprovação entre o eleitorado, não se candidatando a nenhum cargo e afastando-se da militância política. A gestão de Taniguchi também sofre com uma falta de apoio por parte da população e nas eleições de 2002, adversários de seu grupo político são eleitos para o Governo do Estado (Roberto Requião do PMDB) e para a Presidência da República (Luis Inácio Lula da Silva do PT). Estes e outros fatores contribuíram para que o vice de Taniguchi, Beto Richa (PSDB), rompesse publicamente com ele e fosse lançado candidato à Prefeitura (PARANÁ ONLINE, 2004). Apesar de Richa ter pouca aderência ao perfil tecnocrático e não pertencer ao grupo Lernista original, durante a campanha ele explorou sua experiência administrativa e investiu no discurso da continuidade melhorada, ciente de que a gestão tecnocrática e gerencial era um aspecto já institucionalizado entre o eleitorado curitibano (CERVI; SOUZA, 2004, p. 37).
Esta tendência identificada durante o processo eleitoral, de que Richa manteria o viés gerencial adotado pelas gestões anteriores, se cristalizou durante seu mandato. Em sintonia com o que ocorrera na gestão de seu antecessor, já no primeiro ano de sua administração é adotado um conjunto de ações de cunho gerencial; dentre elas destacam-se a ampliação da utilização de contratos de gestão, a administração voltada para o desenvolvimento de competências, o mapeamento das estratégias governamentais e a adoção de metodologias gerenciais como o PMI e o Balanced Scorecard[3] na gestão dos projetos. Nos anos seguintes da gestão de Beto Richa as ações gerenciais se ampliaram, foram mapeados os processos administrativos da prefeitura, elaborou-se um índice para aferir o desempenho da gestão pública municipal (IDGP Curitiba)[4], e foram desenvolvidos planos setoriais em seis grandes áreas e formuladas diretrizes para a realização de contratos de gestão (GIACOMINI, 2009, p. 12s). Outro aspecto a se destacar durante esta gestão de Beto Richa é a realização de mais de 200 audiências públicas nos bairros da cidade. Apesar de ser uma aproximação entre o prefeito e a população, esta iniciativa não pode ser considerada uma forma compartilhada de gestão como as previstas no Modelo Curitiba de Colaboração da gestão Taniguchi e apresenta restrições no que tange o processo de participação. Pois estes espaços não chegaram a constituir instâncias formais de deliberação, nem houve uma transferência de competências do poder público para a população. No final de 2008 Beto Richa foi eleito para um novo mandato à frente da prefeitura de Curitiba, no qual mantém praticamente todas as bases administrativas adotadas na sua primeira gestão (GIACOMINI, 2009). Em 2010, ele se afasta da prefeitura para disputar o Governo do Estado, sendo substituído por seu vice, Luciano Ducci (PSB), o qual deu continuidade às ações já implementadas.
Nesta trajetória da administração municipal de Curitiba aqui apresentada, os elementos preponderantes e recorrentes são a ênfase no planejamento urbano e na gestão técnica dos assuntos públicos. Excetuando-se o período de 1984 a 1989, no qual estes aspectos perderam força, nas demais administrações dos prefeitos da cidade aqui retratadas, a forma de gestão tecnocrática-gerencial constituiu a diretriz e a prática principal do Executivo da cidade. Os resultados das iniciativas de planejamento e das práticas gerenciais em geral foram positivos, contribuindo para que os políticos ligados a este modelo de gestão obtivessem sucesso eleitoral e conquistassem da prefeitura em diferentes épocas e por mandatos sucessivos. Isto reforçou a predominância da visão técnica e gerencial, não apenas entre o aparato estatal, mas também na sociedade curitibana, fazendo com que a cidade fosse reconhecida nacional e internacionalmente como um exemplo de modelo de gestão técnico-gerencial.
Referências
CERVI, Emerson Urizzi; SOUZA, Nelson Rosário de. Imprensa e Eleições Municipais de Curitiba em 2000 e 2004: as coberturas da Folha do Paraná e Gazeta do Povo. Temas & Matizes, Cascavel, v. 3, n. 6, p. 34-44, 2004
ESTENDER, Antonio Carlos; UHLMANN, Líslei Rosa de Freitas; CARVALHO, André. Balanced Scorecard no Processo de Integração do Terceiro Setor. Revista Eletrônica do Terceiro Setor, V. I, p. 22-28, 2007. Disponível em: http://revistas .ung.br/index.php/3setor/article/viewfile/74/199. Acesso em: 11 de janeiro de 2011.
FREY, Klaus. Crise do Estado e Estilos de Gestão Municipal. Lua Nova, São Paulo, v. 37, p. 107-138, 1996.
_________. Governança urbana e participação pública. RAC Eletrônica, v. 1, n. 1, p. 136-150, 2007. Disponível em: http://anpad.org.br/periodicos/content/frame _base.php?revista=3. Acesso em: 20 de novembro de 2008.
FREY, Klaus; OLIVEIRA, Josiane Alves de. A mobilização local para a gestão urbana: o potencial das novas tecnologias da informação e comunicação. In: JACOBI, Pedro; FERREIRA,Lúcia da Costa. (Orgs.). Diálogos em ambiente e sociedade no Brasil. 1 ed. São Paulo: Annablume e ANPPAS, v. 1, p. 279-300, 2006.
GIACOMINI, Carlos Homero. Conceitos Fundamentais do Modelo de Gestão em Curitiba. In: GIACOMINI, Carlos Homero (Org.). Gestão Para Resultados Em Curitiba: a experiência da Contratualização. Curitiba: IMAP, p. 09-22, 2009.
IPPUC. Plano Diretor de Curitiba 2004. O Planejamento Urbano de Curitiba. Curitiba: IPPUC, 2004.
NAZARENO, Louise Ronconi de. Redes sociais e coalizão de governo em Curitiba 1985 – 2004. 2005. Dissertação (Mestrado em Ciência Política), São Paulo, USP. 2005. Disponível em: . Acesso em: 20 de Outubro de 2009.
OLIVEIRA, Dennison de. Curitiba e o mito da cidade modelo. Curitiba: Editora da UFPR, 2000.
PARANÁ ONLINE. PSDB oficializa Beto Richa como candidato em Curitiba. Política. 27 de junho de 2004. Disponível em: http://www.parana-online.com.br/editoria/ politica/news/85931/?noticia=PSDB+OFICIALIZA+BETO+RICHA+COMO+CANDIDATO+EM+CURITIBA. Acesso em: 17 de Abril de 2011.
VEJA. Reportagem: A Capital de Um País Viável. São Paulo: Editora Abril, 31 de março de 1993. Disponível em: http://veja.abril.com.br/arquivo_veja/capa_31031993. shtml. Acesso: 17 de abril de 2011.
[1] Dada a sua condição estratégica, entre 1968 e 1985 as capitais de Estado foram consideradas “Áreas de Segurança Nacional” pelo regime militar, em virtude desta condição seus prefeitos não eram eleitos diretamente pela população, mas sim, nomeados pelos presidentes militares. Estes governantes geralmente pertenciam à Aliança Renovadora Nacional – ARENA, partido que oferecia apoio ao regime, que em 1980 mudou sua nomenclatura para Partido Democrático Social – PDS.
[2] City-marketing consiste na formação de diretrizes e ações que visam a construção de uma marca para a cidade, que possa ser divulgada em outras regiões e países a fim de atrair investimentos e o turismo.
[3] PMI é a sigla para Project Management Institute, organização fundada nos EUA com o intuito de estabelecer e difundir uma padronização para o gerenciamento de projetos, sendo atualmente utilizada em várias partes do globo, com muitos representantes e associados também no Brasil. Já o Balanced Scorecard é uma ferramenta de planejamento estratégico muito utilizada na administração de organizações privadas, estatais e do terceiro setor, que permite a medição de seu desempenho e o esclarecimento de sua visão estratégica, transformando-a em propostas de ação (ESTENDER; UHLMANN; CARVALHO,2010).
[4] O Índice de Desempenho da Gestão Pública de Curitiba – IDGP Curitiba, foi criado em 2007 e faz parte do Programa de Governança Pública. Ele se baseia nos critérios de excelência do Premio Nacional da Qualidade do Governo Federal (liderança, estratégia e planos, cidadão e sociedade, processos, pessoas, e resultados), e tem como objetivo avaliar e estimular o desenvolvimento das práticas em gestão pública adotadas pelos órgãos municipais.
