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O Processo de Formação do Modelo de Gestão Pública Participativa de Porto Alegre (RS)

A capital sul-rio-grandense possui um antigo histórico de intensa atividade política, com episódios importantes para o contexto local, regional e nacional, que remontam ao período do Brasil Império e ao da Primeira República. Apesar de sua relevância histórica, não há uma relação direta entre estes acontecimentos e a formação de uma cultura participativa na cidade. A existência de canais de participação social a administração municipal está mais atrelada ao crescimento da atuação dos movimentos sociais na cidade na década de 1950, do que a acontecimentos pretéritos do campo político. No início da segunda metade do século passado, as associações de moradores e as sociedades de amigos dos bairros, que haviam surgido já nos anos 1930, experimentam um considerável crescimento. O incremento destas formas de associativismo popular na cidade de Porto Alegre foi impulsionado pelo apoio dos trabalhadores urbanos e seus sindicatos, que visavam uma maior execução de seus direitos sociais e possuíam uma estreita interação com a forte burocracia estatal. A relação entre os líderes trabalhistas e as organizações de bairro existente na época, foi marcada por ações de cunho clientelista, tendo em vista que a realização de alguns projetos comunitários estava atrelada às ligações que os dirigentes sindicais possuíam com o Estado, (BAIERLE, 1992, p. 97s). Esta ascendência trabalhista sobre as organizações populares se manteve até meados da década de 1960, em grande parte em função dos contínuos sucessos eleitorais que o Partido Trabalhista Brasileiro – PTB obteve, tanto para o executivo como para o legislativo municipal entre os anos de1946 e 1964.
À semelhança ao que ocorreu em Curitiba, nesta época também foi desenvolvido em Porto Alegre o primeiro Plano Diretor (1959), e apesar dele contar com um Conselho no qual participavam representantes da sociedade e de entidades de classe, esta iniciativa não chegou a representar um elemento importante na trajetória de participação da cidade, pois sua atuação era limitada ao aspecto consultivo. O pessoal técnico diretamente envolvido na formulação do Plano e na sua execução teve uma atuação discreta, circunscrita ao planejamento urbano, sem grande expressão sobre o modelo de gestão pública adotado pela administração na época e nos períodos posteriores (CRUZ, 2006).
Após o período em que o PTB predominou na política porto-alegrense, com o golpe militar de 1964 a prefeitura de Porto Alegre passou a ser ocupada praticamente somente por políticos pertencentes à Aliança Renovadora Nacional – ARENA, de ideologia de direita e sem identificação com os movimentos associativos da população. No entanto, durante a década de 1960 se fortaleceu na cidade a organização pela reivindicação de melhorias nas comunidades, em grande parte em função da criação de uma Liga Intercomunitária, uma organização que tinha entre os seus objetivos a defesa de formas humanistas e anti-paternalistas de participação (AVRITZER, 2004, p. 05). Durante os anos 1970, o discurso participativo foi incorporado pelos prefeitos da ARENA, uma tentativa de que suas gestões fossem de algum modo legitimadas perante a população. São criados Conselhos Municipais cujo objetivo era estabelecer canais de cooperação entre a sociedade e o poder público, porém este aspecto era apenas figurativo, já que estas instâncias eram controladas pela prefeitura, que possuía a maior parte dos assentos, bem como tinha a seu favor os representantes ligados à sociedade civil (majoritariamente pessoas ligadas a entidades profissionais e corporativas) indicados pelos prefeitos (SILVA, 2001, p. 79s).
Em virtude desta postura controladora da Administração Pública Municipal e em face do contexto político do regime autoritário, havia em Porto Alegre em meados da década de 1970 um clima de acirramento das disputas entre os movimentos sociais e o poder público. As organizações da sociedade civil de postura mais oposicionista, trabalhavam junto às suas bases para a construção de uma postura de “ação coletiva reivindicatória”, focada em ações na arena política local. Discutia-se uma forma de luta política organizada contra o poder estabelecido no Estado, mas havia dúvidas em relação a como tornar o processo combativo efetivo, se pela tomada do poder em organizações já existentes, ou se pela criação de novas estruturas de mobilização popular, que não estivessem atreladas de alguma forma ao aparato administrativo e político do Estado (BAIERLE, 1992, p. 117s). No final dos anos 1970, o enfraquecimento do regime militar, as frustrações com as gestões dos prefeitos da ARENA e o início do processo de redemocratização, geravam um ambiente propício para a mobilização popular. As comunidades das vilas populares de Porto Alegre começaram então a se engajar na luta política, porém, mais com a intenção de verem seus direitos serem respeitados e suas demandas atendidas pelo poder público, do que em função de um alinhamento ideológico com os setores oposicionista dos governos municipais alinhados com o regime militar. De acordo com Sérgio Gregório Baierle,
menos atentos ao discurso ideológico destes agentes do que à consciência que desenvolviam de suas necessidades, grande parte das populações das vilas populares incorpora uma cultura de direitos, começando pelo direito à luta como forma de conquistar a melhoria das condições de vida” (Idem, p. 125).

Estes e outros elementos do contexto citadino da época propiciaram que no início da década de 1980 houvesse em Porto Alegre uma declarada postura de enfrentamento entre os movimentos sociais e o governo municipal. Neste sentido, as lideranças dos movimentos sociais promoviam em seu discurso a defesa da autonomia popular em relação ao Estado e aos partidos políticos, e ainda os princípios da democracia e da unidade, e também pregavam a organização e a mobilização das massas. A pregação destas bandeiras em alguns casos, até mesmo se sobrepunha aos interesses da população e gerava uma instrumentalização dos movimentos por parte de seus líderes. Neste contexto surge em 1983 a União das Associações de Moradores de Porto Alegre – UAMPA, cujo maior propósito era organizar as forças comunitárias mais atuantes no enfrentamento com o poder público. Apesar de ter base nos movimentos sociais, a organização desde a sua formação passa a ser uma arena de articulação dos partidos de oposição ao regime militar (Idem, 156-164). É por meio da atuação da UAMPA que surge pela primeira vez a proposta de arranjo institucional pelo qual a cidade de Porto Alegre ficaria conhecida nacional e internacionalmente como um exemplo de gestão democrática participativa, o orçamento participativo (OP).
Em 1985, na primeira eleição direta após o regime militar, Alceu Collares é eleito prefeito de Porto Alegre pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT. Ele convoca as organizações comunitárias para debaterem sobre como elas poderiam participar do orçamento da cidade. Em uma reunião da UAMPA de março de 1986, realizada para discutir sobre a proposta do prefeito, surge a expressão “orçamento participativo”. Nesta ocasião, a organização já considera a questão orçamentária um tema central para um processo democrático que privilegie os interesses das classes populares, identifica a importância da participação social na decisão sobre o orçamento, como a principal forma de concretização das demandas sociais e do controle das prioridades da administração pública municipal. Durante a gestão de Collares a idéia do OP se desenvolveu, principalmente dentro das discussões da UAMPA, mas não havia consenso sobre a maneira como ele seria operacionalizado (AVRITZER, 2002, p. 28).
Como já havia ocorrido na eleição anterior, em 1988 o PDT disputa a prefeitura de Porto Alegre com o Partido dos Trabalhadores – PT. No final do processo eleitoral, Olívio Dutra do PT é eleito para administrar o Executivo da cidade. Já no início de sua gestão a proposta de um OP realizado a partir das diferentes regiões da cidade se consolida (Idem, 2008, p. 48). A primeira ação neste sentido foi centralizar as demandas da sociedade na Coordenação de Relações com a Comunidade – CRC, órgão que em conjunto com o Gabinete de Planejamento GAPLAN, foram os responsáveis pela organização e condução das discussões sobre o orçamento; a segunda foi a definição do seu formato, voltado para a participação das pessoas individualmente e que se organizariam em assembléias locais, as quais são responsáveis pela formação do Conselho do Orçamento Participativo, que além de interagir com as referidas instâncias populares por um lado, também se relaciona com diferentes segmentos do poder público municipal. Esta configuração do OP é resultado por um lado do histórico de mobilização dos segmentos populares e das suas demandas por uma maior participação no processo decisório estatal, e por outro, da disposição do governo da cidade de Porto Alegre naquele período, de abrir canais de comunicação e participação (Idem, 2003, p. 29s).
As experiências de participação na gestão de Olívio Dutra não se restringiram ao OP. Ele fora eleito com a perspectiva de realizar uma “administração popular” (os mandatos do PT na prefeitura ficaram conhecidos por este slogan), e durante seu governo as formas de participação social junto à administração municipal, cresceram e se diversificaram. Durante o mandato de Dutra os Conselhos Populares e as Uniões de Vila existentes nas diferentes regiões de Porto Alegre ganham maior autonomia e se tornam instâncias importantes para a gestão municipal. Nas secretarias da prefeitura também surgiram novas formas descentralizadas de gestão e possibilidades de participação, em especial, os Conselhos Municipais ligados às temáticas próprias de cada órgão (MANTOVANELI JUNIOR, 2006, p. 100).
A implementação das experiências participativas na gestão de Olívio Dutra representaram a concretização de demandas históricas de importantes segmentos da sociedade porto-alegrense, particularmente os ligados aos movimentos sociais e os residentes de comunidades mais populares com menor infraestrutura pública. Mesmo havendo problemas na implantação e operacionalização dos mecanismos participativos de gestão pública, de modo geral estas iniciativas funcionaram adequadamente. De acordo com Baierle, 
a combinação entre pragmatismo comunitário e combatividade versus programas sociais clientelistas (tíquete do leite e outros) e ações hegemônicas dos profissionais das áreas sociais (saúde, educação e assistência social) encontrou nas articulações regionais a sua ágora. Favorecendo a consolidação do OP (pós 1989), é sobretudo nestes espaços que se articulam e desenvolvem as lutas populares na cidade,desde a defesa de ocupações de terras e as ações diretas sobre os governos reivindicando infra-estrutura e serviços até atividades de formação e o debate e planejamento de estratégias de ação” (BAIERLE, 2007, p. 33). 
Apesar disto, as práticas de democracia participativa não estavam consolidadas, precisavam de um maior tempo de maturação para que pudessem ser institucionalizadas pela sociedade e o poder estatal, tal condição se manifestou nas três gestões seguintes à de Olívio Dutra, em que seu partido, o PT, continuou à frente da prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Em 1992, em uma disputa com o PMDB, Tarso Genro é eleito e dá continuidade às ações iniciadas no governo anterior, neste sentido, a principal contribuição de sua gestão à Administração Popular foi proporcionar a institucionalização do OP. Na gestão de Olívio Dutra o debate sobre a gestão orçamentária participativa se efetuava basicamente no âmbito das regionais e de suas instâncias comunitárias, na gestão de Tarso Genro a discussão sobre o OP passa a ocorrer em diferentes espaços públicos e estatais (MANTOVANELI JUNIOR, 2006, p. 114s). Durante seu mandato uma nova iniciativa que se destaca é o projeto “Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte”, os debates sobre sua formação iniciaram durante a gestão anterior, e tiveram sequência no governo Genro, culminando com seu lançamento em 1993.
A iniciativa assemelha-se ao OP no que tange à prática democrática, mas possui um objeto diferente em torno do qual se organiza, o foco do Cidade Constituinte recai sobre o planejamento de longo prazo. Sua organização horizontal faz com que órgãos públicos e entidades setoriais da sociedade civil, tenham iguais condições para discutirem sobre diferentes questões da estruturação urbana da cidade. Sua ação se baseia na mobilização e na liberdade de expressão dos diferentes atores envolvidos do que desejam para a cidade, originando resultados negociados para este objetivo. Durante a gestão de Tarso Genro foram realizados diversos eventos ligados ao projeto Cidade Constituinte, os principais foram os dois Congressos da Cidade no final de 1993 e de 1995. Destas arenas de debate surgiu um conjunto de propostas que visavam o aprimoramento da gestão pública da cidade e de seus mecanismos de participação; como por exemplo, a criação de plenárias temáticas ligadas ao OP, a iniciativa de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e a concepção do Plano de Desenvolvimento Econômico do município (SILVA, 1997).
Ao final do mandato de Tarso Genro, durante a disputa municipal de 1996 a experiência do OP se torna o centro do debate eleitoral, fazendo com que os diferentes candidatos abordassem o tema de alguma forma. As políticas e ações da Administração Popular ainda contavam com o apoio da população porto-alegrense, na disputa, e Raul Pont (PT) obtém a vitória no primeiro turno com 55% dos votos. Durante sua gestão também são mantidas as bases de uma gestão democrático-participativa, com especial atenção aos Conselhos Populares e Setoriais e ao OP; este último na gestão de Pont, já se encontrava institucionalizado, seja pela participação de entidades sociais formalmente instituídas, como pela consolidação do OP como um espaço público de influência destas entidades (SILVA, 2007, p. 106).  A participação continua a permear os processos da administração pública da cidade, o que pode ser verificado em diversos episódios; como na elaboração do plano plurianual no início da gestão, ou ainda, no estabelecimento da hierarquização das prioridades do Poder Público, no processo de implantação do sistema municipal de ensino e na conclusão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental da cidade de Porto Alegre. A gestão de Raul Pont contou com um respaldo externo que seu antecessores do PT não tiveram, no processo eleitoral de 1998 para o Governo do Estado é eleito o outrora prefeito petista da capital Olívio Dutra, com isto, a Administração Popular teve condições de realizar grandes obras de infraestrutura (3ª perimetral, por exemplo). Apesar de estas ações serem uma expressão da vontade de segmentos da sociedade manifestada por meio dos canais de participação existentes na área do Planejamento da cidade, as iniciativas não eram uma unanimidade entre a população.
A confiança da população na Administração Popular do PT, no último ano de mandato de Raul Pont, dava mostras de enfraquecimento. A identificação com o partido que em 1996 era de 40,9% passou para 28,7%, e diferente do que ocorrera na eleição de Raul Pont, eleito no primeiro turno, a eleição de 2000 contou com um segundo turno. Ainda assim, de forma geral, o cenário político-eleitoral se mostrava favorável ao PT e o seu percentual de identificação partidária era maior do que os atribuídos a outros partidos. A aprovação da administração de Raul Pont e o desempenho do partido na condução da prefeitura também mantinham um bom nível de aprovação, com 47,6% e 69,7% de avaliações “ótimo” e “bom” respectivamente (LOECK, 2008, p. 50s). Tais fatores contribuíram para que ao final do segundo turno, Tarso Genro fosse eleito para mais um mandato à frente da capital sul-rio-grandense. Ele ocupa a prefeitura por apenas dois anos, se desligando do cargo em 2002 para concorrer ao Governo do Estado, sendo substituído por seu vice, João Verle, também do PT.
A gestão Genro-Verle foi a quarta consecutiva da Administração Popular na prefeitura de Porto Alegre. Nela as estruturas formais e informais do modelo democrático participativo estavam bem estruturadas, em virtude de mais de 12 anos de experiência de OP e de diversas outras iniciativas que permitiram uma maior influência da sociedade civil sobre o processo decisório de políticas públicas municipais. À frente da prefeitura Verle não chegou a produzir mudanças significativas no sistema participativo da capital, dando continuidade aos arranjos institucionais criados nas gestões anteriores. O período é mais lembrado em função do fim da sequência do comando do PT na prefeitura de Porto Alegre. Alguns fatores que contribuíram para esta inflexão na administração pública e no cenário político da cidade são; “(1) a incorporação, pela oposição, do discurso e estratégias de campanha petistas, (2) o discurso da mudança com segurança; (3) a desvinculação entre OP e PT” (DIAS, 2008, p. 247s). Além destes fatores, outro aspecto que influenciou o resultado da eleição foi o crescimento do voto anti-petista, particularmente da classe média, que pouca ou nenhuma identificação tinha com as bandeiras petistas do OP e congêneres (MARENCO DOS SANTOS, 2005). O candidato eleito em 2004 é José Fogaça, então no PPS, que posteriormente seria novamente eleito em 2008 para mais um mandato, então já pelo PMDB.
Neste período, o núcleo do modelo de gestão democrática participativa de Porto Alegre é mantido, sobretudo com a continuação do OP, dando sequência ao que Fogaça já iniciara na campanha eleitoral de 2004, a incorporação de iniciativas petistas dentro de uma lógica de distanciar o PT de seu eleitorado e de se contrapor a ele dentro de seu campo de atuação política. Neste sentido a administração de Fogaça se empenha em criar uma nova iniciativa de gestão participativa, o projeto de Governança Solidária Local - GSL. Ele surge em 2005 no âmbito da Secretaria Municipal de Coordenação Política e Governança Local – SMGL, dentro de uma perspectiva de ampliação da responsabilidade social por parte do Estado, e baseado em diferentes conceitos, como por exemplo, capital social, desenvolvimento sustentável, intersetorialidade e comunicação dialógica (PMPA, 2006). Seu objetivo é promover uma nova forma de governança entre o poder púbico, sociedade civil e iniciativa privada; articulada por meio de redes sociais de participação política. O método de GSL prevê para a sua efetivação um processo de capacitação, articulação e definição de metas, que após ser cumprido permite a realização da agenda de prioridades do Programa. Ele foi implantado nas 17 regiões do município de Porto Alegre e em diversos bairros e vilas que as compõem, as diferentes instâncias comunitárias se relacionam com a prefeitura municipal e organizações do setor privado, formando a rede de governança necessária para realização das metas propostas para cada região (FEIJÓ; FRANCO, 2008).
Mesmo com a implantação do GSL, a administração de José Fogaça se propôs a respeitar e manter as práticas e instâncias do OP, mas constata-se que este propósito não se cumpriu plenamente durante suas gestões. Isto se reflete no esvaziamento da iniciativa por parte da prefeitura e em uma indiferença em relação aos problemas internos que o OP passou a apresentar (SANTOS; FERREIRA, p. 31, 2008). Durante a administração do PMDB observa-se uma tendência de redução da importância da gestão orçamentária participativa, ao passo que as atribuições e as ações do GSL são priorizadas pela Prefeitura Municipal. Este movimento aliado à adoção de princípios e conceitos pertencentes a formas de gestão pública diferentes das ligadas à democracia participativa levou a uma reformulação das formas de participação em Porto Alegre. O associativismo comunitário, a auto-gestão, a influência popular sobre o processo decisório estatal, a formação de instâncias de participação social junto ao Poder Público possuem uma tradição de décadas na cidade, que não está apenas associada ao PT, mas também remete ao passado de mobilização social da população porto-alegrense no período do regime militar e anterior a ele. Portanto, ainda é prematuro considerar que as recentes mudanças ocorridas, representem o fim do modelo democrático participativo de gestão de Porto Alegre. Este aspecto poderá ser mais bem avaliado em trabalhos futuros, quando a atual gestão do Executivo Municipal tiver se encerrado, e existam mais evidências dos efeitos do GSL sobre o OP e as demais práticas participativas tradicionais da cidade.

Referências 

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